1. 采礦權是否允許轉讓需要具備哪些條件采礦權是否允許抵押
1.采礦權允許轉讓，應具備以下條件：
（1）投入采礦生產滿1年（采礦權申請人領取采礦許可證後，因與他人合資、合作進行采礦而設立新企業的，不受該條件限制）。
（2）采礦權價款已按照規定處置。
（3）采礦權權屬無爭議。
（4）無違法采礦行為。
（5）采礦權人已履行法定義務。
（6）國家、自治區規定的其他條件。
國有礦山企業在申請轉讓采礦權前，應當徵得礦山企業主管部門的同意。
轉讓采礦權受讓人應具有獨立企業法人資格，企業注冊資本應不少於經審定的礦產資源開發利用方案測算的礦山建設投資總額的百分之三十，外商投資企業申請限制類礦種采礦權的，應出具有關部門的項目核准文件。
煤炭采礦權不得擅自轉讓；確需轉讓的，須經自治區人民政府批准，自治區國土資源主管部門方可辦理有關手續。
2.采礦權允許抵押，應具備以下條件：
（1）采礦權價款及其它相關費用已按規定繳清。
（2）采礦權權屬無爭議。
（3）采礦權未被司法機關扣壓、查封。
（4）采礦權抵押沒有超過采礦許可證有效期限。
（5）采礦權未處於抵押備案狀態或債權人間就受償關系達成協議。
3.有礦業權的公司發生股權轉讓的，根據《新疆維吾爾自治區探礦權采礦權管理辦法》（新政辦發[2007]229號）規定：采礦權投資主體發生變化的，按照轉讓采礦權的規定辦理。
4.關於查詢采礦權相關抵押、查封、凍結等情況，只允許公、檢、法等部門出具相關調查證明材料，或礦業權人查詢本企業礦山情況的，出具相關證明材料，經國土資源廳辦公室同意查詢的意見後，再辦理查詢手續。
提出的探礦權是否允許轉讓、抵押以及查詢礦權是否抵押或凍結的問題，經認真核實：
（1）探礦權可以轉讓，應具備的條件為：普查地質報告已通過自治區礦產資源儲量評審機構評審和備案，且全區應達到規范規定普查勘查程度；已完成自治區規定的最低勘查投入；探礦權價款已按照規定處置；探礦權權屬無爭議；無違法勘查行為；探礦權人已履行法定義務。
（2）自治區未出台有關探礦權抵押方面的規定。
（3）《自治區探礦權采礦權管理辦法》（新政辦發〔2007〕229號）規定：投資主體發生變化的，按照轉讓探礦權的規定辦理勘查登記手續。因此，由礦業權的公司發生股權轉讓，若投資主體發生變化應辦理探礦權轉讓變更手續。
（4）業務處室只能辦理自治區國土資源廳辦公室審核批辦的業務查詢。請先取得國土資源廳辦公室同意查詢的意見後，再辦理查詢手續。
如對該問題仍有疑問，可參加自治區國土資源廳組織的勘查許可證發證前培訓，進行現場咨詢。培訓信息可在自治區國土資源廳門戶網站「通知公告」欄中查閱。
2. 礦產資源管理
一、礦產資源概況
（一）發現的礦種和礦產地
截至2005年底，全區已發現礦產138 種，佔全國已發現171種礦產的80.7%。探明有資源儲量的礦產81 種（亞種102 種）。探明資源儲量的油氣田87 個，其中大型10 處、中型43 處、小型34處。探明有資源儲量的非油氣礦產地993 處，其中大型137 處，中型210處，小型646處。
「十五」期間，新發現礦種與「九五」期末相比沒有變化，探明有資源儲量的礦種增加7 種（天然瀝青、銻、鍶、紅柱石、葉蠟石、玄武岩、珍珠岩），探明有資源儲量的油氣田增加13 處，探明有資源儲量的非油氣礦產地增加127處。見表3-1。
表3-1「十五」期間自治區發現礦種、探明礦產地情況表
（二）保有資源儲量概況
「十五」期間，全區33種主要礦產的保有資源儲量，有27 種增加、2種持平、4 種減少。其中天然氣、鐵礦、金礦、銀礦、銫礦、紅柱石礦、芒硝礦、石鹽礦、鉀鹽礦、石棉礦、水泥用石灰岩礦、膨潤土礦、飾面用花崗石礦、飾面用大理石礦14 種礦產的保有資源儲量增加在19%以上（見附表10）。2005 年主要礦產保有儲量較2000年增減情況見表3-2。
表3-2 2005年自治區主要礦產保有資源儲量較2000年增減情況表
截至2005年底，全區探明有資源儲量的礦產中，保有資源儲量有41種礦產居全國前10 位，其中居首位有6 種，第2 位有10種，前5位的有27種。見表3-3。
二、礦業權管理和礦業權市場
（一）勘查許可證、采礦許可證發證
1.勘查許可證發證情況
「十五」期間，全區依法批准新發非油氣礦產勘查許可證3652個。其中，能源礦產239個（煤礦223個），黑色金屬礦產528個，有色金屬礦產1322 個，貴金屬礦產892 個，稀有、稀土、稀散礦產62個，非金屬礦產571個，水汽礦產38個。是全國頒發勘查許可證最多的前3 個省（區）之一（依次為內蒙古、山東和新疆）。見表3-4及圖3-1。
表3-3 截至2005年底自治區主要礦產保有資源儲量居全國前10位礦種一覽表
在自治區登記注冊的中外合資及外商獨資礦產勘查企業共有8家，共批准勘查許可面積1300平方千米。
2.采礦許可證發證情況
「十五」期間，全區依法批准非油氣礦產采礦許可證1.33 萬個（地州市級國土資源管理部門發證主要為小型建築用砂礦、粘土礦），其中，新發證2224個。
表3-4「十五」期間自治區勘查許可證新發證情況表 單位：個
圖3-1 自治區「十五」期間新發勘查許可證礦種構成圖
在全區批准非油氣礦產采礦許可證發證中，國土資源廳發證4590個，其中，新發證895 個，辦理延續1834 個，辦理變更821個，劃定礦區范圍1040個。見表3-5及圖3-2。
表3-5「十五」期間國土資源廳新發采礦許可證情況一覽表 單位：個
圖3-2 2005年自治區批准采礦許可證經濟類型構成圖
2005年與2000年相比，持有采礦許可證的企業按經濟類型分的比重是：國有企業降低3.3 個百分點，集體企業降低31.7 個百分點，有限責任公司增長15.4%，私營企業增長14.7%。數據說明，礦產資源開發資金投入格局的重大變化。
有19家港澳商和外商投資企業在我區進行礦產資源開發，佔全國獲得采礦許可證港澳商外商投資企業187家的10.2%。
（二）礦業權市場建設情況
1.積極探索建立礦業權市場
礦業權市場建設是一項新的工作，沒有現成的經驗可循，同時又是地礦行政管理面臨的一項重要任務。為建立規范有序、統一開放、合理競爭的采礦權市場，首先選擇礦產資源豐富，礦業產值高，管理到位的哈密地區、阿勒泰地區和塔城地區開展采礦權出讓試點工作。
（1）針對阿勒泰地區金屬及稀有金屬礦產資源豐富，但地質工作程度低，礦產資源儲量級別不高，零星分散小礦較多這一特點，由阿勒泰地區國土資源局嘗試採用協議的方式出讓零星分散小礦采礦權，取得了較好的效果。
（2）塔城地區托里縣花崗石資源較為豐富，其中「托里紅」花崗石品種在市場上比較走俏，因采礦點較多，品質和價格起伏較大，影響了該縣的礦業經濟的有序發展。通過治理整頓，關停了越權發證的礦山，對礦區重新規劃，設置了4個采礦權，以110萬元的價格招標出讓，取得了較好的效果。
（4）哈密地區自然環境相對較好，資源豐富。2002 年8 月，通過調查摸底，哈密市國土資源局選擇了市場前景好，毗鄰國道開采運輸成本較低的「天山白麻」飾面花崗石品種，即哈密市柳溝花崗岩1、2號礦體進行拍賣，成功的敲定了全區以拍賣方式出讓采礦權第一錘。
在試點單位采礦權協議出讓和拍賣工作經驗的基礎上，及時總結經驗，制定並下發了《礦業權招標拍賣掛牌出讓管理暫行規定》（新國土資發 〔2002〕 134 號），以指導和規范全區礦業權的有償出讓。
2.健全規章制度，規范礦業權市場
為了培育和規范全區的礦業權市場，加快礦業權市場建設步伐，根據《礦產資源法》及配套法規和國土資源部有關要求，2001年制訂了《自治區進一步整頓礦業經濟秩序規范礦業權市場的實施方案》（新國土資辦發 〔2001〕 175號）、《關於加強采礦權轉讓管理培育規范采礦權市場工作的通知》（新國土資辦發〔2001〕 244號）等文件，要求各級國土資源部門深入調查並依法查處非法轉讓礦業權行為，推進采礦權市場化管理。為了規范礦業權招標、拍賣、掛牌行為，加大市場配置礦產資源力度，減少以行政審批方式出讓采礦權，在總結采礦權出讓試點工作的基礎上，制定了《關於停止以行政審批方式出讓建材類礦產采礦權的通知》（新國土資辦發 〔2002〕 459 號），以上文件及制度的建立，對全區礦業權市場建設與規范化發展起到了積極的作用。
3.積極推進探礦權采礦權招標、拍賣、掛牌出讓
自2003年8月1 日《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法》（試行）實施以來，全區積極研究制定符合本地實際的礦產資源有償使用制度，進一步培育和規范統一、開放、競爭、有序和充滿活力的礦業權市場體系，「兩權『招、拍、掛』」出讓大幅增長，礦業權市場化程度逐步提高，兩權市場建設取得突破性進展。
（1）建築用砂礦及粘土礦采礦權的掛牌出讓。全區采礦權市場啟動後，建築用砂礦及粘土礦采礦權有償出讓首先列入礦業權市場建設的日程。借礦業秩序整頓和風景名勝區采礦治理的機遇，首先在吐魯番地區開展了砂石粘土礦采礦權的有償出讓。對鄯善縣的非煤礦山重新進行規劃，全縣只設6個砂石料礦。鄯善縣國土資源局以掛牌方式向社會公開出讓縣城城區三岔口兩個砂石料礦采礦權，掛牌起始價位均為20 萬元，分別經15 和29 輪掛牌競價，兩礦以244萬元成交，成為新疆首例以掛牌方式出讓的砂礦采礦權。
（2）煤礦采礦權拍賣出讓。為進一步推動礦業權市場建設，按照礦產資源開發規劃和市場需求，選擇經詳查地質工作，探明儲量2566萬噸，且煤層巨厚，開采條件好的托克遜縣黑山煤礦的采礦權組織拍賣出讓。2002年11月18日，該礦采礦權以900萬元起拍，經過33輪競價，被新疆廣匯花崗石礦山開發有限公司以4900萬元的價格成交獲得，成為我國第一例以拍賣形式出讓的煤礦采礦權。
（3）重要礦產探礦權、采礦權公開出讓。2004 年3 月，根據自治區黨委六屆六次全委（擴大）會議提出的「新疆的礦產資源開發，也要解放思想，實現突破」的要求，組織了有煤礦、金礦、銅礦、鐵礦、菱鎂礦、鉀鹽等重要礦產的13 個探礦權、采礦權公開出讓，其中7個探礦權、采礦權合計起拍價3860 萬元，拍賣成交價1.83 億元。特別是拜城縣梅斯布拉克煤田（共3 個井田），合計起拍價2900 萬元，拍賣成交價1.72 億元，在社會上反響強烈，同時引起了自治區人民政府對探礦權、采礦權的高度重視。
（4）採用「搖珠」方式確定采礦權評估單位。2005 年，為體現公平、公正的原則，提高礦業權審批的透明度，我區在全國率先採用「搖珠」方式確定采礦權評估單位。
4.積極探索采礦權管理方式的轉變，為經濟發展服務
「十五」期間，積極探索采礦權管理方式的轉變，為安置失業職工和社會穩定，促進自治區經濟發展作出了努力。如烏魯木齊市一家國有陶瓷廠，擁有兩個小煤礦和一個制陶用粘土礦，2001 年企業因管理經營不善，瀕臨破產。企業職工生活窘迫，上訪不斷，影響了當地社會安定。我廳根據自治區領導的批示，將企業原無償獲得的采礦權，作價360萬元為企業職工的安置費用入股，引入新資金技術和新的管理方式，盤活了資產，使老企業獲得了新生。又如，哈密一家老國有金礦，由於經營混亂，加之已探礦明資源基本枯竭，企業破產，職工安置成為老大難。哈密地區經與廳協商，將原企業無償獲得的4 個礦山采礦權與破產企業固定資產進行拍賣，最終以1108萬元成交，使原礦山資源得到了有效的保護和利用，企業職工生活有了保證，同時為處置破產企業的采礦權積累了經驗。
（三）探礦權、采礦權出讓情況
1.探礦權出讓
「十五」期間，全區出讓探礦權59個，合同價款4641.7萬元。其中拍賣和掛牌出讓9 個，成交金額1520 萬元，占出讓總合同價款的32.7%。2004年3 月，國土資源廳組織的重要礦產探礦權、采礦權公開出讓中，拜城縣梅斯布拉克煤田二、三井田探礦權經拍賣，成交金額達1200萬元。見表3-6及圖3-3。
表3-6「十五」期間自治區探礦權出讓情況一覽表
圖3-3「十五」期間自治區探礦權出讓主要礦種合同價款構成圖
2.采礦權出讓
「十五」期間，全區共出讓采礦權1589 個，合同價款6.93 億元。其中，招標、拍賣、掛牌出讓88個，成交金額2.08億元，占出讓總合同價款的30%。見表3-7、表3-8及圖3-4。
表3-7「十五」期間采礦權出讓情況表
表3-8「十五」期間采礦權出讓情況一覽表
（四）探礦權轉讓情況
「十五」期間，全區轉讓探礦權8 個，轉讓金額5227 萬元。其中，2001年哈密土屋銅礦探礦權轉讓價款3500萬元；2004年霍城縣界梁子—惠遠北地區煤礦詳查作價500萬元轉讓。見表3-9。
圖3-4「十五」期間自治區采礦權出讓主要礦種合同價款構成圖
表3-9「十五」期間自治區探礦權轉讓情況表
三、礦產資源開發利用
（一）礦產品產量
「十五」期間，全區實現原油產量 1.08 億噸，天然氣產量302.7億立方米，固體礦產礦石產量3.45 億噸。其中，2005 年原油產量2408.3萬噸，較2000年增長30.3%，年均增長5.4%，年產量佔全國原油產量的13.3%；天然氣產量106.24 億立方米，較2000年增加2倍，年均增長24.6%，年產量佔全國天然氣產量的1/6；固體礦產礦石產量7515.69萬噸，較2000年增長18.1%，年均增長3.4%；黃金18.3 萬兩，較2000 年減少7.6%。2005 年全區開發利用的礦產有95 種，較2000 年增加8 種。2005 年與2000年非油氣礦產資源開發情況對比見附表11。
（二）礦業產值
「十五」期間，全區實現礦業產值2209.3 億元，佔全區工業總產值7662.8 億元的28.8%。僅2005 年，實現礦業產值757.87億元，較2000年增長105.8%，年均增長15.5%，佔全區工業總產值的32.1%。其中，原油、天然氣產值694.63億元，較2000年增長106.6%，年均增長15.6%；非油氣礦產產值63.24 億元，較2000年增長98.2%，年均增長14.7%。見表3-10及圖3-5。
表3-10「十五」期間自治區實現的礦產品產量、礦業產值情況表
圖3-5「十五」期間自治區礦業產值與工業總產值對比圖
（三）礦業結構調整
礦產資源開發利用結構調整和優化整合初見成效，礦業布局趨於合理。油氣供應通道初步形成，「西氣東輸」工程建成並開始輸氣，中國—哈薩克原油管道、西部原油管道、成品油管道工程開工建設；煤炭工業結構調整力度加大，其礦山數從2000 年底的938個減少為2005 年底的586 個；初步建成規模生產的一批鐵礦山、銅鎳礦山。非油氣礦山規模從2000 年有大型礦山9 個、中型礦山13個，發展到2005年的大型礦山35個、中型礦山88個。
（四）礦產資源開發「引進來」戰略實施情況
1.引進國內知名公司（企業）開發礦產資源概況
（1）山東魯能煤電化開發有限公司：實施有4 個項目：哈密煤電化基地項目，建設年產1000 萬噸煤礦投資13.9 億元，截至2005年底，已投資2 億元，煤礦一井田已完成精查勘探工作，煤炭儲量已經國土資源部批准；阜康煤電化基地項目，其建設年產2500萬噸煤礦的前期地質勘查工作已啟動；庫爾勒煤電項目經前期工作，配套煤炭資源已選定區域；塔城地區煤電化項目，其煤田總體規劃和初步可行性研究工作已初步完成。
（2）江蘇徐州礦業集團：2001 年，該集團與阿克蘇地區行署及庫車縣簽訂了開發俄霍布拉克煤田的協議；2002 年，對俄霍布拉克煤田進行補充勘探，獲煤炭資源儲量10 億噸。目前，該集團已在俄霍布拉克煤田完成主副井的基本建設，單井產量達90萬噸，其煤炭主要供南疆地區工業和生活用煤，為緩解南疆缺煤的緊張局面起到積極作用。
（3）山東新汶礦業集團：2005年4月17日，該集團與伊犁州人民政府簽訂了開發建設伊犁煤田暨化工項目協議書，其中計劃「十一五」期間在伊犁地區建設年生產規模1000萬噸的煤礦。
（4）神華集團有限責任公司：擬在准東建設5×60 萬千瓦煤電項目和生產規模3000 萬噸煤變油項目。已完成電廠建設所需煤炭資源的精查勘探工作，5×60萬千瓦煤電項目即將動工。
（5）國家開發投資公司：參加羅布泊鉀鹽科技開發有限責任公司的股權重組，出資3.42億元，占總股本63%，羅布泊鉀鹽礦擴建年產8萬噸硫酸鉀項目已經完成，已投入試生產階段；擬在伊犁地區建設2×30萬千瓦的電廠和建年產300 萬～1000 萬噸的煤礦，目前正進行伊犁皮里青煤礦地質勘查工作，項目投產後，生產的焦炭主要銷往哈薩克。
（6）河北開灤（集團）有限責任公司：2004 年9 月，該公司與察布查爾縣、伊寧市簽訂了伊南煤田洪海溝—加格斯台煤礦區的開發利用協議，計劃新建年產300萬噸煤礦1 個、120 萬千瓦電廠1個。現階段正在進行伊南煤田洪海溝—加格斯台煤礦區的地質勘探工作。
（7）上海外經貿投資（集團）有限公司：2004年12月，通過轉讓方式取得土屋銅礦探礦權和采礦權，2005 年開始進行資源開發（由於水資源問題進展緩慢）。
（8）福建紫金礦業集團：2002 年，該集團參股阿舍勒銅業股份有限公司，並以51%的股權控股。阿舍勒銅礦日處理4000 噸礦石的選廠已於2004年9 月試生產，目前，礦山開發建設工作基本完成，已正式投產，年產銅精粉15 萬噸。2004 年，該集團參入金寶礦業有限公司對蒙庫鐵礦10～22號礦體的開采，並以51%的股權控股，現已建成年處理礦石100 萬噸的選礦廠，年生產鐵精粉30萬噸。
2.港、澳商和外商投資開發礦產資源概況
2001年，由港、澳商和外商投資建設的礦山有5 個，當年實現礦產品產量9.62萬噸，佔全區礦產品產量的0.15%，礦業產值2072.06萬元，佔全區礦業產值的0.65%。截至2005 年底，由港、澳商和外商投資建設的礦山發展到16 個，當年實現礦產品產量30.27萬噸，佔全區礦產品產量的0.40%，較2001 年提高了0.25個百分點；礦業產值7961.46 萬元，佔全區礦業產值的1.26%，較2001年提高0.61個百分點。
（五）礦產品進出口貿易情況
「十五」期間，全區礦產品及其相關產品的進出口貿易保持較快增長，實現礦產品進出口貿易總額13.5億美元，佔全區進出口貿易總額228.1 億美元的5.9%。其中礦產品進口貿易額10.24億美元，佔全區進口貿易總額102.07 億美元的10%；礦產品出口貿易額3.26 億美元，佔全區出口貿易總額126.05 億美元的2.6%。自治區「十五」期間礦產品貿易額占貿易總額的比重見圖3-6。
2005年礦產品進出口貿易總額達6.9億美元，是2001年的14倍，年均增長 171.9%。其中，出口貿易額為 1.23 億美元，是2001年的3.2倍，年均增長133.5%；進口貿易額為5.67 億美元，是2001年的32.4 倍，年均增長201.7%。主要大宗短缺礦產品的進口量持續增長，貿易逆差不斷擴大。見表3-5。
截至2005年底，新疆與世界40多個國家和地區保持礦產品貿易往來，出口的主要有煤、瀝青、膨潤土、蛭石、石棉、紅柱石、石英、天然石墨、大理石、石灰岩、鉻礦等粗加工礦產品；進口的主要有煤、原油、鐵、錳、銅、鉛、鋅、銻礦等粗加工礦產品。
圖3-6「十五」期間自治區礦產品貿易額占貿易總額比重圖
表3-11「十五」期間自治區礦產品進出口貿易額情況表
四、礦產資源補償費徵收
「十五」期間，全區各級國土資源管理部門切實加強礦產資源補償費征繳工作，加大對重點礦區、重點礦種的徵收力度，共徵收入庫礦產資源補償費14.09億元，超額完成了國土資源部下達的徵收任務。其中2001 年1.3 億元，2002 年3.34 億元，2003 年2.5億元，2004年2.75億元，2005年4.2億元。
五、礦產資源保護項目資金安排情況
「十五」期間，全區共安排礦產資源保護項目121 個，補助資金9654萬元。其中，煤礦71個項目，補助資金6037萬元；金礦8個項目，補助資金531 萬元；鐵礦6 個項目，補助資金452 萬元；銅礦4個項目，補助資金295萬元；飾面用花崗石礦4個項目，補助資金283萬元；石鹽礦4個項目，補助資金264萬元；其他礦種小計共24個項目，補助資金1792 萬元。見表3-12。各礦種補充資金所佔比例見圖3-7。
圖3-7「十五」期間礦產資源保護項目補助資金構成圖
2005年，國家安排新疆礦產資源保護項目5個，補助資金840萬元。其中，金礦2 個，300 萬元；煤礦、鉀鹽礦、紅柱石礦各1個，各180萬元。
表3-12「十五」期間礦產資源保護項目安排情況一覽表
通過礦產資源保護項目的實施，礦山企業節約資源的意識進一步增強，部分礦山企業的采選方法、資源回採率、難選冶礦石及尾礦的回收利用水平有較大提高，礦山服務年限延長。其中，重點煤礦開採回採率由30%提高到60%～75%，鐵礦回採品位由45%下降到28%，石材的荒料率由5%～20%提高到45%～60%。
六、礦產資源違法案件查處情況
「十五」期間，全區查處礦產資源勘查、開發違法案件 306件，其中，勘查違法案件4件（無證勘查3 件，非法轉讓探礦權1件），開采違法案件302 件（附表12）。查處的各類違法案件構成見圖3-8。
圖3-8「十五」期間自治區查處的礦產資源開采違法案件構成圖
「十五」期間，對95%以上的礦山企業進行年檢。通過年檢，取締非法采礦礦山92 個，注銷采礦許可證104 個，吊銷采礦許可證47個，查處侵權越界礦山31 個，追征礦產資源補償費1001.93萬元，罰沒款47.2萬元，沒收礦石6.08萬噸，刑事處罰1人；共查處未參加年檢的勘查項目125個、不按期施工或未完成最低勘查投入的勘查項目13個、「圈而不探」的勘查項目2 個，並責令有關當事人限期整改。
七、整頓和規范礦產資源開發秩序工作
為貫徹《國務院關於全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》（國發 〔2005〕 28 號）文件精神，自治區下發了《自治區全面整頓和規范礦產資源開發秩序工作實施方案》（新政發 〔2005〕107號），部署在全區范圍內開展以煤炭開發為重點的礦產資源開發秩序的整頓和規范工作。
與煤炭工業管理局、煤炭安全生產監察局共同對全區的煤礦生產企業進行了全面審查，要求129家小煤礦停產整頓，關閉回採率達不到要求的小煤礦65個。
在2005年完成煤炭資源回採率專項檢查的基礎上，制定了遏制煤炭資源回採率低及煤炭資源浪費嚴重的措施。取締非法采礦159個，注銷采礦許可證469個，吊銷采礦許可證180 個，關閉不符合規劃要求或生產能力落後的煤礦532 個。制定了礦產資源整合、確定重點礦區和重要礦種優化布局方案。
為規范礦產資源開發秩序，健全自治區礦產資源的動態管理工作和建立監管體系，制定了《關於轉發 〈關於全面開展礦山儲量動態監督管理的通知〉 的通知》（新國土資發 〔2006〕 326 號），要求礦山企業進行儲量檢查檢測。
八、地質資料匯交和地質資料服務
2003年以來，認真貫徹實施國土資源部頒發的《地質資料管理條例》，完成了全區地質資料的清理工作，地質勘查單位共補交各類地質資料702份。截至2005年底，館藏地質資料7015份，較2000年底館藏地質資料增加了1032份。見表3-13。
表3-13「十五」期間地質資料匯交和查閱情況一覽表
3. 新疆兵團土地流轉1000畝以上違法嗎
新疆兵團土地流轉以千畝荷以上違法嗎土地流轉有相應的手續可以流轉沒相應的手續就可以算違法
4. 新疆塔城地區有金礦嗎，允許私人開采嗎
在新疆開金礦，首先你要辦理采礦許可證，
凡在新疆維吾爾自治區內開采礦產資源的，應通過招標、拍買、掛牌或者協議出讓等有償方式取得采礦權，並依法辦理采礦許可證。探礦權人已探明礦產資源儲量並且符合採礦權人申請條件的，可直接向自治區國土資源廳申請辦理采礦許可證。
不具備采礦人申請條件的，應通過自治區礦業權交易中心以招標、拍買、掛牌或者協議方式等有償方式轉讓其探礦成果。申請人所申請之項目必須是采礦權年度出讓方案中的項目，經由自治區礦業權交易中心組織實施，投標人、競買人以招標、拍買、掛牌或者協議出讓方式取得采礦權後，采礦權申請人應持劃定礦區范圍申請書、礦業權交易機構出具的《采礦權成交確認書》和《采礦權合同出讓》向國土資源部門申請劃定礦區范圍，待各項工作完成後向國土資源部門提交申請辦理采礦許可證。
塔城托里縣就有金礦
托里縣境內目前發現礦產資源39種，其中煤炭遠景儲量15億噸；黃金遠景儲量500噸以上；鉻礦遠景儲量達250萬噸以上。2008年以來，托里縣黃金產量猛增，被稱為「新疆黃金第一縣」。
5. 轉讓礦業的股權需要繳納印花稅嗎交多少
不交，因為可以根據新疆地稅局經請示國家稅務總局的批復，國家稅務總局對部分地區詢問采礦權、探礦權是否徵收印花稅的問題進行了明確：印花稅稅目「產權轉移書據」包括財產所有權、版權、商標專用、專利權和專有技術使用權等轉移所書立的轉移書據，而采礦權、探礦權不屬於「產權轉移書據」稅目，因此不徵收印花稅。
6. 新疆能源礦產資源收益分配中的利益關系分析
5.3.1 礦產資源收益分配中的利益關系
隨著我國礦產資源從無償使用到有償使用,礦業權由行政配置向市場化配置的轉變,礦權的利益主體由單一變為多級,礦產資源開發中的利益矛盾也日益突出。分析這些利益矛盾,對揭示其產生的根源,協調新疆能源礦產資源開發利用中各種利益關系有重要意義。
5.3.1.1 利益主體及其利益關系
在現行礦產資源礦權制度下,礦產資源開發中所涉及的利益主體及其利益關系包括以下幾種:
第一,中央政府,它是礦產資源的所有者、礦業管理者和礦業投資者。作為礦產資源所有者,通過礦產資源有償使用制度,獲得其財產權收益(包括礦產資源補償費、礦區使用費和礦業權使用費等),以實現礦產資源的合理配置及礦產資源資產的保值增值;作為礦業管理者,立足於國家經濟與社會發展全局,通過資源稅、環境保護稅、礦業權登記費、許可證費等行政權收益,實現保障資源供給、保障資源安全、保護環境的目標,並調節政府與礦產資源開發利用者之間的經濟利益關系;作為礦業投資者,通過國家礦業公司對礦產資源勘探權、開采權和生產加工權利行使來投資獲取經濟利益,如經營利潤和礦業權價款[82]。
第二,國有礦產公司,是礦產資源開發的合法主體、中央政府利益的代表者和實現者。一方面,通過探礦權和采礦權——法人財產權的行使,具體實現國家所有權的經濟利益,並以投資回報的形式向中央財政上繳利潤;另一方面,通過礦產資源生產經營活動獲得投資利潤和風險回報,以實現企業的生存與發展。在制度規范、產權明晰的前提下,國有礦業公司與中央政府的利益關系主要體現在礦產資源稅費的徵收標准及經營利潤的分享比例上。
第三,地方政府,在礦產資源一級所有一級開采體制下,地方政府通過為礦業權人創造條件、提供服務,以資源稅、礦產資源補償費、增值稅、所得稅、土地使用稅、房產稅等形式分享礦產資源開發利用帶來的經濟利益;在礦產資源一級所有二級開採的西部地區,地方政府希望不僅能通過礦產資源稅費來獲得財政收入,而且還通過參與和獲得礦產資源勘探開發權來促進當地產業和區域經濟的發展,特別是在新疆有石油、天然氣和煤的各市、縣政府,其對增加財政收入、發展地方經濟,提高當地居民收入的慾望更加強烈,這也是產生中央政府與地方政府利益沖突的主要根源。
第四,地方礦業公司,主要指地方政府所屬的礦產資源勘探開采企業。礦業開發企業是礦產資源開發的合法主體,是政府利益的代表者和實現者,其通過探礦權和采礦權的行使,具體實現國家所有權的經濟利益,並以投資回報的形式向國家和地方財政上繳利潤(包括各種行政性收費),同時,通過礦產資源開發生產經營活動獲得投資利潤和風險回報,以實現生存和發展。地方礦業公司與國有礦業公司之間是平等的競爭關系,但在礦產資源的佔有上存在著利益沖突。
第五,資源地居民,他們是礦產資源開發利用負外部效應的承擔者。在礦產資源開發利用的同時,一般都會對當地居民的發展權利和生存環境權利構成侵害,他們不僅應當得到一定的經濟補償,而且應該從礦產資源開發利用中獲得或分享更多的機會和利益。
5.3.1.2 利益矛盾及其表現
上述分析表明,在現行礦產礦權制度下,新疆能源礦產資源開發中所涉及的利益主體是多元的,各利益主體之間的利益關系既是一致的,又是矛盾的。在礦產資源開發活動中所表現出來的中央企業與地方政府、中央企業與資源地居民之間的利益之爭,實際上暴露的就是中央利益與地方利益之間的矛盾。我們認為,新疆能源礦產資源開發中,中央與地方利益矛盾的核心主要體現在以下兩個方面:
(1)礦產資源開發收益權的分配矛盾。產權的核心是收益權,礦產資源開發收益權的分配,從根本上是由礦產資源的開發管理制度(也就是礦權制度)決定的。我國礦產資源稅費制度是伴隨著經濟體制改革以及礦產資源有償使用制度的建立而逐步形成的,其主要稅費種類包括資源稅、所得稅、增值稅、資源補償費、礦業權使用費、礦區使用費、城鎮土地使用稅、城建稅及教育費附加、房產稅和車船使用稅等,地方政府能夠分享的礦產資源稅費主要有兩類:一類是劃歸地方稅種的城鎮土地使用稅、城建稅及教育費附加、房產稅和車船使用稅;另一類是劃歸共享稅的增值稅、所得稅、營業稅、資源稅及礦產資源補償費。與國際上通行的「所得稅+權利金」的模式不同,我國礦產資源開發主要採取以增值稅和資源稅為主的稅費模式。所以,地方政府分享的稅費主要來自增值稅、資源稅、所得稅和礦產資源補償費。
從表5.3、表5.4可以看出,2000~2004年間,油氣資源開發行業對新疆GDP的貢獻率基本保持在較高的水平上,除2001年和2002年以外,礦產資源開發行業對新疆GDP的貢獻率基本保持在45%以上,對新疆區域經濟的快速發展起到了顯著的拉動作用。而與此同時,地方政府從礦產資源開發中所分享到的稅費卻是相當有限的,對地方財政收入的貢獻基本上低於15%。
表5.3 油氣資源開發行業對新疆區域經濟的貢獻表
資料來源:根據《中國統計年鑒(2000~2005)》計算整理
表5.4 油氣資源稅費對新疆的財政貢獻表
資料來源:根據《中國統計年鑒(2000~2005)》計算整理
注:2001年的貢獻率為負值是因為2001年與2000年的統計口徑不一致
在礦產資源開發中,投資主體構成不同,所獲得的收益也不同,存在巨大的收益分配差異。在新疆,由於大部分國有礦業企業的投資主體是中央政府,按照誰投資誰受益的原則,其收益的大部分以投資利潤的形式上繳中央財政,同時中央政府還可得到該企業上繳的國稅收入部分。而自治區政府能得到的只是地稅收入部分。正是因為誰擁有投資開采權,誰就獲得了資源收益權,我國各省(區)政府都千方百計地爭取礦產資源的開采權,以期分享更多的資源收益權[83]。
(2)礦產資源開發對地方經濟發展推動作用的矛盾。如前所述,從國際范圍來看,作為基礎能源產業,礦產資源開發的輻射、擴散功能極強,對社會經濟發展具有巨大的推動作用。具體表現為:①產業鏈發展推動,即通過對礦產資源初級產品的深加工轉化高附加產品,延伸產業鏈條,從而帶動石油化工、煤化工以及其他與礦產資源生產和消費相關產業的發展,在區域內形成產業發展集群優勢;②投資推動,即由於礦產資源勘探開發需要大量資金投入,該行業較高的投資回報率會吸引大量的國內國際投資者和當地投資者前來投資,這一方面帶動了當地礦產資源開發產業的發展,同時也增加了地方投資者的收入;③消費推動,即由於礦產資源的開發,帶動了當地餐飲、娛樂、文化等服務性消費產業發展,可有力拉動區域經濟發展;④就業推動,即隨著礦產資源開發相關產業的發展,吸納當地勞動力就業,帶動了當地勞動力市場的發展,既解決了當地勞動力就業問題,也增加了居民的家庭收入[84]。然而,在我國西部礦產資源的開發實踐中,卻普遍存在著一種強烈的經濟反差現象:一方面,西部地區的礦產資源得到了源源不斷的開發,並取得了顯著的經濟效益,為國家創造了巨大的物質財富;另一方面,許多地區隨著礦產資源的開采,經濟依然落後,出現了「富饒的貧困」現象,或者說陷入了「資源詛咒」的窘境。
5.3.2 中央、地方政府事權劃分與財權分配
5.3.2.1 中央政府與地方政府事權責任劃分的法律框架和存在的問題
我國界定中央政府和地方政府職責劃分的法律體系共分為三個層面:第一層面是憲法。憲法是我國的根本大法,它規定了國家的根本制度和根本任務,具有最高的法律效力。從《中華人民共和國憲法》規定的基本思想來看,中央政府和地方政府的事權劃分總體上遵循了「中央統一領導、地方分級管理」的原則。第二層面是一般性法律層面,主要體現為《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》,該法令在不與《中華人民共和國憲法》基本精神違背的前提下,對各級地方政府的職責做出了相應的規定。第三個層面即是具體行業、領域的法律條文,如《中華人民共和國礦產資源法》、《中華人民共和國環境保護法》等法律[85]。
雖然,上述法律從總體上界定在各個領域中央政府和地方政府的責任劃分,但在在具體的中央、地方事權劃分、財權分配中仍然存在許多問題:市場與政府邊界不清晰,政府職責「越位」與「缺位」同時存在;劃分政府間職責的法律制度過於原則,難以具體操作,從而造成中央與地方政府間事權錯位。此外,地方政府收支缺口巨大,形成了高度依賴中央政府財政轉移支付。國家實施的普惠政策存在「一刀切」的現象,缺少對西部開發地區的優惠政策。
5.3.2.2 中央與地方礦產資源管理事權劃分
(1)中央政府的礦產資源管理事權。
——擬定礦產資源有關法律法規和管理的技術標准、規程、規范和辦法。
——監督檢查各級國土資源主管部門行政執法和土地、礦產、海洋資源規劃執行情況;依法保護土地、礦產、海洋資源所有者和使用者的合法權益,承辦並組織調處重大權屬糾紛,查處重大違法案件。
——依法管理礦產資源探礦權、采礦權的審批登記發證和轉讓審批登記;依法審批對外合作區塊;承擔礦產資源儲量管理工作,管理地質資料匯交;依法實施地質勘查行業管理,審查確定地質勘查單位的資格,管理地勘成果;按規定管理礦產資源補償費的徵收和使用;審定評估機構從事探礦權、采礦權評估的資格,確認探礦權、采礦權評估結果。
——組織監測、防治地質災害和保護地質遺跡;依法管理水文地質、工程地質、環境地質勘查和評價工作,監測、監督防止地下水的過量開采與污染,保護地質環境。
——安排並監督檢查國家財政撥給的地勘費和國家財政撥給的其他資金。
——組織開展土地資源、礦產資源、海洋資源的對外合作與交流。
(2)省級地方政府的礦產資源管理事權。
——宏觀管理:地質礦產規劃管理,礦產資源戰略研究,地質礦產政策法規制訂。
——資源資產管理:礦產資源儲量管理,礦業權管理,實現礦產資源國家經濟權益。
——社會管理:資質管理,地質礦產調查管理,礦產勘查管理,礦業權登記。
——公共服務:地質礦產信息服務,地質災害防治,地質環境管理,礦產儲量確認。
5.3.2.3 中央、地方政府和企業礦產資源管理收益分配及問題
在我國,石油企業增值稅75%,消費稅、所得稅100%劃歸中央財政,留給地方比例太低。另外,由於石油工業體制原因,地方企業進入石油、石化領域非常困難,地方油氣深加工產業發展十分緩慢。新疆作為油氣資源產地,從油氣資源開發中得到的就業、稅收等方面的經濟效益和社會效益不高。同時,地方稅收分成比例過低,也加大了地方治理修復生態環境的難度。從前面的分析可以看出,2001~2006年礦產資源收益在中央與新疆地方政府之間分配差距在逐年加大,在礦產資源開發中中央與地方政府之間財權和事權不對等的矛盾更加突出。
中央、地方政府與企業礦產資源收益分配與責任如圖5.1所示。
圖5.1 中央、地方政府與企業礦產資源收益分配與責任
(1)地方政府礦產資源管理中社會公共服務缺失。按照現行的行政管理體制和財政體制,鄉鎮政府能為當地居民提供的主要是現行財政體制規定的一些基本公共產品,而資源開發過程中當地所承擔的社會與環境的可持續發展成本,鄉鎮政府沒有專門的經費,鄉(鎮)政府的這種功能的不足,使得資源開發過程中,農村社區建設面臨較大困難。在油氣礦產資源開發中,鄉(鎮)政府只有通過與當地資源開發企業的協調,從資源開發企業中獲得一些捐贈性收益。
(2)礦產資源開發企業社會責任缺失。對於大部分礦山來說,其開采期一般都在5~10年之間,探明的大儲量礦山並不多,礦產企業為了追求較大的經濟利潤,在礦產資源開采中采富棄貧、采易棄難、采大棄小以獲得更多的利潤。企業這種追求短期經濟效益的行為,助長了破壞和浪費國家資源的現象。並且企業在追求經濟效益最大化的同時,卻將環境污染的治理工作交給政府解決,自身卻不承擔治理環境污染的責任。另一方面,由於地方政府往往缺乏治理礦山環境污染的能力和財力,也難以履行對受損生態環境的修復和治理。
7. 礦業權人出讓礦業權可以得到什麼
中辦國辦印發《礦業權出讓制度改革方案》，要求一般不得協議出讓礦業權，特殊情形通過試點不斷完善。協議出讓范圍嚴格控制在國務院確定的特定勘查開采主體和批準的重點建設項目，以及大中型礦山已設采礦權深部。協議出讓必須實行集體決策、價格評估、結果公示，建立協議出讓基準價制度，完善國家財政出資探礦權管理。礦業權人未經批准，隨意出讓礦業權的將得到嚴厲處分。詳細內容如下：
為貫徹落實生態文明體制改革要求，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《礦業權出讓制度改革方案》，要求以招標拍賣掛牌方式為主，全面推進礦業權競爭出讓，嚴格限制礦業權協議出讓，下放審批許可權，強化監管服務；提出用3年左右時間，建成「競爭出讓更加全面，有償使用更加完善，事權劃分更加合理，監管服務更加到位」的礦業權出讓制度。
《方案》明確了改革主要思路，即以礦產資源規劃為基礎，以市場化出讓為主線，以創新出讓方式為重點，突出問題導向，堅持試點先行，全面推進礦業權競爭性出讓，嚴格限制協議出讓行為，調整礦業權審批許可權，強化出讓監管服務，確保「放得下、接得住、管得好」，建立符合市場經濟要求和礦業規律的礦業權出讓制度。要求堅持市場競爭取向，遵循礦業發展規律；更好發揮政府作用，確保礦產資源國家安全；保障國家所有者權益，維護礦業權人合法權益等基本原則。
完善礦業權競爭出讓制度方面，《方案》強調，做好礦業權出讓基礎工作，對油氣與非油氣礦產等特殊情形下的重疊設置作出專門規定。除特殊情形外，礦業權一律以招標拍賣掛牌方式出讓，由市場判斷勘查開采風險，決定礦業權出讓收益。改革礦業權出讓收益管理，出讓收益可按年度分期繳納。對探礦權，取得勘查許可證時首次繳納金額不低於一定比例，其餘部分在轉為采礦權後按年度繳納。創新礦業權經濟調節機制，全面調整探礦權佔用費收取標准，建立累進動態調整機制，有效遏制「圈而不探」現象；根據礦產品價格變動和經濟發展需要，適時調整采礦權佔用費和最低勘查投入標准。
嚴格限制礦業權協議出讓方面，《方案》要求一般不得協議出讓礦業權，特殊情形通過試點不斷完善。協議出讓范圍嚴格控制在國務院確定的特定勘查開采主體和批準的重點建設項目，以及大中型礦山已設采礦權深部。協議出讓必須實行集體決策、價格評估、結果公示，建立協議出讓基準價制度，完善國家財政出資探礦權管理。
《方案》提出，下放審批許可權、強化監管服務。國土資源部負責石油、烴類天然氣、頁岩氣、放射性礦產、鎢、稀土6種礦產的探礦權采礦權審批，負責資源儲量規模10億噸以上的煤以及資源儲量規模大型以上的煤層氣、金、鐵、銅、鋁、錫、銻、鉬、磷、鉀11種礦產的采礦權審批，其他原由國土資源部審批的下放省級國土資源主管部門。同時，強化礦產資源規劃對礦業權出讓的源頭管控作用；嚴格出讓交易監管，建立全國聯網的礦業權出讓信息公開查詢系統；加強配號監管服務，全面實行痕跡管理；改革礦業權人監管方式，全面實行礦業權人勘查開採信息公開制度。
《方案》要求國土資源部、財政部等部門按照職責分工，加強協調，組織做好改革相關工作。選取山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆6個省(區)有序開展試點。2017年啟動試點工作；2018年在繼續試點、總結經驗的基礎上，出台和修改完善相關規范性文件；在總結評估試點工作的基礎上，2019年在全國推廣實施。
8. 新疆草地和耕地轉讓有什麼不同的
房屋土地性質： 按所有權性質，國有土地（國有土地使用權通常是講城市或城鎮上的土地）和集體土地（農村的住房肯定是集體土地使用權）。 按獲得途徑，有出讓土地（國有劃撥是未繳納過土地出讓金的，其流通一般需審批並補交出讓金)和劃撥土地(國有出讓土地轉讓繳納規定稅費即可，可正常流通）。 按利用現狀三大類分類，有農用地、建設用地和未利用地。按利用現狀八大類分類，有耕地、園地、林地、草地、其他農用地、建設用地和未利用地。按城市規劃用途分類，有住宅用地、商業用地、工業用地、倉儲用地、交通用地、水利用地、綠地等
9. 新疆能源礦產資源開發利用中利益受損的制度缺陷分析
5.2.1 資源補償法律制度缺陷
目前,我國在礦產資源開發利用補償與利益分享方面還存在法規體系不健全、法規條款不明確等問題;在礦產資源開發與生態環境保護方面還未形成一個完整的法律、法規、政策體系,相關法律法規之間缺乏緊密的聯系。主要表現在:在礦產資源開發、利用與保護方面的立法起步較晚,很多法律、法規剛剛開始制定,很不完善,有的還處於修訂之中。例如,《中華人民共和國礦產資源法》只是規定開采礦產資源必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費,而對開采造成的生態破壞和環境補償沒有明文規定,成為現行法律體系的一個「盲區」。再例如,礦山環境治理恢復保證金制度剛剛制定,繳納的標准和計算方法缺乏明確的規定。
此外,有些法規條款規定得不明確,難以把握。如國家很多政策均規定,在資源開發利益分享上照顧和優惠民族自治地區,但僅僅是原則性規定,針對不同少數民族地區的具體情況並沒有更為明確具體的可操作辦法。雖然,地方政府和資源地居民在分享礦產資源利益的問題上在部分法律和法規上有所涉及,但僅僅是宏觀層面的定性規定,缺乏可操作性。
從區域的立法角度來看,新疆是我國的一個少數民族地區,國家關於少數民族地區資源開發利用的法律主要體現在《中華人民共和國民族區域自治法》中。2001年修定的《中華人民共和國民族區域自治法》第65條規定:「國家在民族自治地方開發資源,進行建設的時候,應當照顧民族自治地方的利益,作出有利於民族自治地方經濟建設的安排,照顧當地少數民族的生產和生活。國家採取措施對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償。」第66條規定:「民族自治地方為國家的生態平衡、環境保護作出貢獻的,國家給予一定的利益補償。」這些法律條文規定為少數民族自治地方在資源開發、利用、保護與輸出過程中,建立資源開發利用補償機制提供了法律依據。但由於只是進行了原則性規定,沒有給出具體的解釋,給實際操作造成很大困難。
總體而言,我國立法上未能突出對資源所在地的補償,無論是國家立法還是地方法規,有關資源、環境補償的立法和理論只散見於零散的規定當中,並且大體上都是些原則性的規定,對補償標准、補償主體與補償范圍的界定等都沒有明確規定,使許多具體實際問題難以解決。
5.2.2 資源產權制度缺陷
5.2.2.1 產權界定不清晰
產權明晰是確立資源補償機制的前提。有效的產權制度安排有三個特徵:普遍性、獨占性和可轉讓性。通過有效的產權安排可以實現福利的改善。
但是,目前我國礦產資源的所有權和使用權並不明確。雖然《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國礦產資源法》中明確規定,礦產資源屬於國家所有,也就是說資源所在地的資源屬於國家所有,只有國家才有權利對資源進行開采,礦產資源國家所有權包括了國家對礦產資源的佔有權、使用權、收益權和處分權,然而在具體實踐中,往往是非資源所在地的經濟組織或個人代表國家對資源進行「依法開采」,從而導致資源所在地居民利益與自然資源開發企業利益的不統一。國家通過設立礦權制度和徵收礦產資源補償費用使礦產資源國家所有在法律上和經濟上得以實現,然而這種所有權實現形式,忽視了地方政府和礦產資源賦存地居民的資源收益利益,在客觀上導致了礦產資源開發中的利益分配不均衡。
5.2.2.2 產權配置不合理
在礦產資源一級所有一級開採的礦權體制下,國家擁有礦產資源的所有權、開發利用權以及資源收益權,資源地獲取資源收益的方式就是參與礦產資源稅費的分享。
多年來,新疆油氣資源開發採取的是中央企業直接開發為主和資源輸出為主的方式,所開發的資源主要輸送到東部地區進行加工。由於國有企業所佔比重高,而且其技術較先進,就業容量有限,在經濟上與資源輸出地聯系不緊,同時國有企業所得稅一律上繳中央,對地方財政收入增長不利。由於礦產品不在本地加工,資源開發不能通過延長產業鏈,提高產品附加值,帶動地方經濟發展。
5.2.2.3 產權結構不完整
主要表現在現行的產權制度安排缺乏對資源地居民優先受惠權的考慮[77]。由於資源在地域空間分布上存在著不均衡性和相對集中性,這樣同一資源不同地區的居民將自然地擁有不同的權利,距離資源地較近者擁有優先受惠權。在國外,一些資源豐富的國家和地區,資源稟賦與資源地居民關聯度高,資源地居民大都能從資源開發中得到豐厚的實惠,如海灣六國雖然是世界上水資源和可耕地佔有率最低的幾個國家,但石油資源豐富,因而當地的老百姓很富裕。又如美國科羅拉多州,除了科羅拉多河之外,該州沒有其他更多的資源。美國政府立法規定,科羅拉多河流經的每一個州都必須支付水資源使用費,並將該費用補貼給該州。科羅拉多州用水資源換取發展權,獲得了更多的發展空間和發展機會。
5.2.2.4 政府和企業的權責不對等
長期以來,國有礦產資源的無價和無償開發利用,礦山企業無償佔有和使用礦產資源,使得節約使用和合理開發礦產資源成為一句空話,直接導致礦產資源的高損耗、綜合利用率低、經營效益低下、生態環境惡化,使礦產資源消耗得不到補償,亂采濫挖屢禁不止,無人對資源保護、土地復墾和生態環境負責。礦山企業實行粗放型經營,急功近利,把經濟效益建立在不惜代價、不顧後果的掠奪式資源開采和生態環境的惡化上。而企業在獲得較大經濟效益的同時,卻將環境污染的治理責任轉嫁給政府解決,自身不承擔環境污染的治理責任。
5.2.2.5 礦產資源產權交易市場體系不完善
由於新疆礦產資源產權市場不夠成熟,產權交易運作不夠規范,產權流轉的風險較大,阻礙了礦產資源產權價值的實現。以探礦權、采礦權市場為例,自1998年,《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》和《礦產資源開采登記管理辦法》頒布以來,雖然從制度上確立了探礦權和采礦權的有償取得,但實際上還有相當一部分國家出資的「兩權」仍然是無償取得的。據國土資源部統計,全國現有的14萬多個「兩權」中有償取得的還不到一半,礦業權無償取得和有償使用「雙軌」並行,使國家權益大量流失。加上現行「兩權」使用費繳納標准太低,降低了准入門檻,一定程度上助長了「跑馬圈地」和資源的粗放利用、無序開發。
另一方面,作為礦產資源產權市場體系中重要組成部分的中介服務體系還不健全,產權經紀人隊伍尚未完全建立,產權中介的作用尚未充分發揮,還不能為礦產資源產權交易提供高水平的決策咨詢、政策法規、財政金融、工商稅務等產權交易所需的配套服務。礦產資源產權價值實現的交易市場服務體系不完善已經嚴重地影響了其產權價值的實現[78]。
5.2.2.6 礦產資源產權價值實現的保障體制不健全
要保障礦產資源產權價值得以實現,需要從法律、制度、政策、經濟等方面營造一個高效率的外部保障環境。新疆屬於經濟欠發達地區,礦產資源產權法律法規體系還不健全,礦產資源產權價值實現的保障機制建設滯後,尤其缺乏可操作的具體規定和以經濟手段為主的保障性政策措施,使得新疆在能源礦產資源產權價值實現中缺乏強有力的保障和支撐。
5.2.3 資源稅費制度缺陷
5.2.3.1 資源稅單位稅額總體過低,地方收益過低
我國陸上石油天然氣資源稅為地方稅,收歸地方財政。因此,資源稅對於調節和平衡中央與地方在油氣資源收益上的分配,促進資源產地由資源優勢向經濟優勢和財政優勢轉化有著重要意義。但是,長期以來,油氣資源稅單位稅額總體偏低,導致資源產地的資源收益低,資源稅對地方財政收入的貢獻不大。雖然國家在2005年對資源稅稅額標准進行了調整,但調整後的油氣資源從價稅率也僅為1.5‰,仍然遠遠低於10%的全球平均水平[79]。礦產資源稅費徵收水平過低,同時還要承擔礦產資源開發的社會成本和資源枯竭的可持續發展成本,不利於地方經濟的發展,也在很大程度上導致礦區出現非法開採油氣、礦業秩序混亂的現象。
5.2.3.2 資源稅計稅依據和計征方法不合理
雖然資源稅是地方稅,但由於資源稅採取從量計征、稅價分離的原則,地方資源稅收入與油氣資源價格的漲跌無關,油價上漲所帶來的巨額收益往往被油氣資源開采企業獲得,地方政府難以從中獲益。現行從量定額徵收的資源稅制不能體現油價上漲跌對稅收的影響,地方政府不能通過稅收形式參與分享油價上漲所帶來的巨額收益分配,地方財政無法享受資源價格上升帶來的利益,同時地方政府還要承受由資源開發帶來的環境問題。現行的資源稅費制度扭曲了資源收益分配機制,亟須改革。
在我國,資源稅的課稅對象不區分省內省外消費,並且油氣價格比較低,從而造成石油、天然氣等初級產品大量輸出產地時收益外溢效應比較嚴重。在國外,當礦產資源從本州輸出到州以外的地方消費時要徵收跨州稅,通過這種手段,資源豐富的州可以最大限度地分享資源價值和收益,增加本州的財政收入[80]。
5.2.3.3 資源補償費費率太低,不能體現資源的價值
開征礦產資源補償費是為了維護國家對礦產資源的財產權益,是對使用權利的喪失進行的一種補償。礦產資源補償費體現了國家作為礦產資源所有者與采礦權人之間平等性財產交換關系。按照馬克思的地租理論,礦產資源補償費屬於絕對地租。在性質上相當於多數市場經濟國家的權利金,但與國外的權利金相比,我國礦產資源補償費費率太低,平均僅為1.18%,而國外一般為2%~8%。中國的石油、天然氣、煤炭等重要能源的補償費都只有1%,而國外石油天然氣礦產資源補償費徵收率一般為10%~16%,即使是美國這樣一個礦產資源遠比中國豐富的國家,其石油、天然氣、煤炭(露天礦)權利金費率也高達12.5%。我國現行的礦產資源補償費標准從1994年至今沒有進行過調整,這個補償標准不僅遠遠低於發達國家,甚至低於許多發展中國家,不足以體現國家對礦產資源的所有權。
國外權利金費率情況見表5.2。
表5.2 國外權力金費率對比表 單位:%
資料來源:江福秀.關於建立和完善礦產資源收益分配製度的研究.南方國土資源,2007,1
我國《礦產資源補償費徵收管理規定》第3條規定:「礦產資源補償費按照礦產品銷售收入的一定比例徵收。」第5條規定:「徵收礦產資源補償金額=礦產品銷售收入×補償費費率×開采率系數。」補償費以礦產品銷售收入、補償費率計征,但由於補償費率太低,補償費的數額遠低於資源本身的價值。過低的礦產資源補償費必然使得西部的自然資源優勢無法轉變成產業優勢和經濟優勢,反而會擴大東西部之間的差距。過低的資源補償費一方面刺激了對礦產品的需求不合理的膨脹,導致普遍存在的「采富棄貧」現象,另一方面也人為地提高了礦產資源開發和加工行業的利潤,導致礦產資源過度過早開采。
5.2.3.4 稅費體系過於復雜,存在理論上的矛盾
我國由礦區使用費、礦產資源補償費和資源稅構成的「兩費一稅」的礦產資源稅費體系對維護國家的資源所有者權益,促進油氣勘查開發發揮了重要作用。但是,隨著市場化改革的不斷推進,該體系已不能適應發展資源節約型和環境友好型社會的需要,顯得過於復雜、繁瑣,並存在理論上的缺陷,不利於建立和完善資源有償使用制度,促進資源產品價格改革。
從資源稅方面看,存在著普遍徵收原則與調節級差收益目標之間的矛盾。資源稅設立的目的是為了調節資源開發活動中的級差收益,但在具體實施中,貫徹的卻是普遍徵收的原則,其徵收對象既包括開采優質資源的礦山企業也包括開采劣質資源的礦山企業,也就說,其實際調整對象既包括資源的級差收益也包括資源的絕對收益。我國資源稅的徵收主要實現的是通過「普遍徵收」來組織財政收入的功能,級差調節目標並未能得到充分實現。
就礦產資源補償費而言,在《中華人民共和國礦產資源法》中將其作為國家實現礦產資源所有權權益的一種方式,是實施資源有償使用制度的一種措施。其所調整的是作為礦產資源所有者的國家與礦產資源開采者之間的經濟關系,是采礦權人開采不可再生礦產資源而對作為礦產資源所有者的國家的一種補償。但就目前的情況來看,我國礦產資源補償費率過低,這與礦產資源補償費的內涵與外延不相稱,不能使國家礦產資源所有權在經濟上得以實現,而且在運作過程中由於徵收管理難度大,更加降低了其地位。礦產資源補償費沒有成為資源有償使用制度的主體,沒有準確反映礦產資源的價值,不能真正發揮其應有的作用,不能真正反映國家對礦產資源所有權的財產收益。
5.2.4 資源收益分配製度缺陷
新疆能源礦產資源開發中所涉及的利益主體是多元的,主要包括中央政府、地方政府、中央企業、地方企業和資源地居民。從目前實施情況看,中央與地方在礦產資源開發收益權的分配上,存在一定矛盾。
一是資源開采企業上繳資源地的稅收少。我國礦產資源開發主要採取以增值稅和所得稅為主的稅費模式。地方政府能夠分享的礦產資源稅費主要有兩類:一類是劃歸地方稅種的資源稅、城鎮土地使用稅、城建稅及教育費附加、房產稅和車船使用稅;另一類是劃歸共享稅的增值稅、所得稅、營業稅及礦產資源補償費。由於資源稅費率低,營業稅、城建稅在企業稅務中只佔很小一部分,增值稅是一種共享稅,另外由於油氣資源是國家高度壟斷的,歸屬中央部委管理,地方的干預程度相當有限,許多礦產資源是以初級產品形式輸出,留給地方的增值稅很少。
在新疆從事油氣資源開採的企業大都是中央大型國有企業,大部分稅收上繳給了企業總部所在地,這樣,中央大型企業對地方財政收入貢獻遠不如地方企業。[81]如中石油、中石化等中央直屬企業,其企業分布在資源所在地,但其收入核算和稅收卻在北京,地方GDP數字增長了,但財政沒有得到實惠。據初步測算,2006年僅此這一項新疆損失的數額約為88億元。以巴音郭楞蒙古自治州為例,巴音郭楞蒙古自治州是塔里木盆地油氣田的核心地區,是自治區主要的油氣生產基地,也是中國「西氣東輸」的源頭地區。目前,該地區開採油氣田的單位,主要隸屬於中石油、中石化等四家央企。受央企稅制的影響,該州近幾年地方財政收入受到較大影響。據該州財政局測算,2005~2007年,三年預算損失地方財政收入36.3億元。從企業所得稅方面來看,只有從事石油天然氣服務的零散企業向巴州上繳企業所得稅,三大油田所得稅均通過總部上繳中央財政。根據國稅部門規定,各石油公司的所得稅稅率均為15%,按照現行所得稅分享比例,該州因此損失的地方財政收入2005年為11.5億元,2006年為17.4億元。由此可見,在現有財稅制度下,地方政府從礦產資源開發中所分享到的稅費相當有限,雖然石化產業產值和利潤高,但其對地稅和財政收入的貢獻卻不大。
此外,按照現行稅法規定,管道運輸業應當向機構所在地全部匯總繳納,而從事管道運輸業的機構,一般都設在東部大中城市,其運輸營業稅在發達城市繳納,這種分配政策不利於資源所在地的經濟發展。例如,我國「西氣東輸」工程起點在新疆巴音郭楞蒙古自治州輪台縣的輪南鎮,管線總長4000多千米,在新疆境內有1000多千米,從巴音郭楞蒙古自治州開採的天然氣主要負責對上海及沿途地區的供氣,但由於「西氣東輸」的機構總部設在上海,因此,大部分從該州輸出的天然氣,其稅收在上海繳納。據統計,「西氣東輸」天然氣管道運輸業營業稅每年達3億,全部在上海繳納,每年返還新疆的只有1億元。
二是資源補償資金在使用中的分配比例不合理,資源開發利用地區貧富分化,低收入群體擴大。按照《礦產資源補償費徵收管理規定》,中央與省、直轄市的礦產資源補償費的分成比例是5:5;中央與自治區礦產資源補償費的分成比例為4:6。但地方政府並未從資源稅和資源補償費中取得較大收益,卻要為資源開發的不利影響「埋單」。
5.2.5 資源補償機制缺陷
長期的資源開發和廉價的資源輸出,給資源產地帶來了產業結構不合理、環境損害等諸多問題,這些問題必須通過國家建立相應的補償機制加以解決。
5.2.5.1 完善的資源補償機制尚未建立
雖然我國明確提出要堅持「誰開發誰保護,誰破壞誰恢復,誰使用誰付費」的原則,建立並完善了礦產資源的有償使用和生態環境恢復的經濟補償機制。但目前從總體來看,礦產資源開發利用補償缺乏有效的運作機制,生態環境保護治理缺乏資金支持,行之有效的補償制度體系尚未建立。根據《新疆維吾爾自治區礦產資源管理條例》第8條「自治區實行礦產資源有償開採制度,開采礦產資源應當按國家和自治區有關規定交納資源稅和資源補償費」。雖然開征了資源稅和礦產資源補償費,但由於資源稅費徵收標准不合理並且也沒有完全用到生態環保當中,造成資源環境補償不到位。按照1998年5月出台的《新疆維吾爾自治區礦產資源補償費使用管理實施細則》,自治區徵收的礦產資源補償費全額徵收上繳入庫,自治區分成的部分,由自治區地質礦產廳會同自治區財政廳、自治區計劃委員會統籌安排,平衡使用,其中地質勘查專項費佔40%,礦產資源保護專項費佔20%,礦產資源管理補充經費佔40%。但由於礦產資源補償費徵收標准低且納入預算,用於礦產資源保護方面的支出比例不高。
礦產資料補償費是礦產資源國家所有權在經濟上的實現,是絕對地租的具體形式之一,與國外的權利金相似。徵收權利金是國際上通行的做法,權利金一般全部上繳國家財政,不用於資源勘查,也不作為征管部門的費用開支,而是用於可替代資源的研究和發現,以補償資源開發中的資源價值的損耗。依據《礦產資源補償費徵收管理規定》,我國對礦產企業徵收礦產資源補償費的目的是「為了保障和促進礦產資源的勘查、保護與合理開發,維護國家對礦產資源的財產權益」。在我國,「礦產資源補償費用於礦產資源勘查支出不低於年度礦產資源補償費支出預算的70%,並適當用於礦產資源保護支出和礦產資源補償費徵收部門經費補助預算」。這也就是說礦產資源補償費實際上是政府以勘探投資者的身份,向使用勘探成果的礦山企業收取的勘探成果有償使用費,而本應對資源開采地的資源損耗補償卻被忽視了。
長期以來,我國一直存在著資源無價、原料低價、產品高價的扭曲價格體系,對自然資源採取粗放式、掠奪式經營,原料生產與加工企業憑借對環境資源的無償或低價佔有獲得超額利潤。產品這種區域間不平等的交換模式,導致資源提供者無法得到合理補償,在一定程度上制約了新疆資源優勢向經濟優勢轉化,資源價值無法得到很好的體現,新疆豐厚的資源無法給資源地帶來更多的利益。
由於我國沒有建立耗竭補貼制度,勘查投資過度依賴國家,礦業企業投入沒有積極性,同時由於礦業投資環境的制約使民營資本不易進入,從而使礦產資源勘探、開發處於「青黃不接」的局面。我國許多老礦山企業由於資源枯竭,沒有足夠的資金去勘查新礦體,面臨著停產閉礦的困難境地。
5.2.5.2 缺乏有效的資源開發生態補償機制
雖然我國相繼出台了有關法律和政策,但缺乏專門針對礦區生態環境保護的法律法規和技術標准。目前,《中華人民共和國礦產資源法》及《中華人民共和國礦產資源法實施細則》、《礦產資源補償費徵收管理規定》中只是規定了開采礦產資源的企業必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費,但是對礦產資源開采造成的生態破壞如何來修復補償沒有作出具體要求。雖然我國個別省(區)、市開征了生態補償費和礦區恢復治理保證金,但是國家層面上沒有專門的關於礦產資源生態補償的法律法規,地方政府非常需要國家盡快制定相應法規,為生態補償提供法律依據。
從目前我國實施的生態補償相關政策來看,很多都是短期性的,缺乏持續和有效的生態補償政策。我國頒布的有關生態補償的政策大多是以項目、工程、計劃的方式組織實施,因而也都有明確的時限,導致政策的延續性不強,給實施效果帶來較大的變數和風險。當項目期限過後,當地居民的利益得不到補償,為了基本的生活和發展需求,他們就不會再從保護生態環境的角度去限制自己的生產和開發,從而持續對當地的生態環境形成壓力。實踐中有關生態建設的經濟政策嚴重短缺,導致了受益者無償佔有生態效益,保護者反而得不到應有的經濟激勵。破壞者未能承擔破壞生態的責任和成本,受害者得不到應有的經濟賠償,影響了地區間以及利益相關者之間的和諧。
此外,礦產資源開發生態補償沒有統一的標准,補償的主體不明確,補償金無保證且使用中存在很大漏洞。補償標準是生態補償的核心問題。目前我國生態補償評估方法僅僅處於理論研究階段,還沒有建立一套科學、合理、具有可操作性的生態補償評估制度,缺乏統一的補償標准。此外,作為監管者的政府一直代替破壞者履行修復治理義務,在生態環境的恢復治理中處於被動地位。目前對新疆礦區生態環境補償主要依靠中央政府的財政撥款和補貼,由資源所在地方政府組織修復治理。由於新疆地方政府財政資金有限,對國家投入依賴性很強,各地方礦產資源修復治理常常面臨資金不足的困境。
5.2.6 資源開發利益分享機制缺陷
在《中華人民共和國民族區域自治法》、《礦產資源補償費徵收管理規定》等法律性文件中,對礦產資源開發中少數民族地區的利益分享機制進行了一定的制度安排,但在具體的政策體系中,除了在礦產資源補償費的標准設計上體現了對少數民族地區的傾斜(中央與省、直轄市礦產資源補償費的分成比例為5:5;中央與自治區礦產資源補償費的分成比例為4:6)外,在其他的政策體系中,很少有具體針對少數民族地區特殊情況的政策。國家對少數民族地區的照顧主要體現在財政的二次分配上,即中央、省通過轉移支付等辦法給少數民族地區更多的資金支持。根據現行財政體制,除了分稅制財政體制確定的中央對地方的體制性收入、一般性轉移支付等「全國普惠制」的政策外,只有民族地區專項轉移支付制度一項政策。而這一專項轉移支付制度,也是針對所有少數民族自治區、自治州和自治縣的,實際上是一項「民族地區普惠制」政策,針對資源開發型少數民族地區的特殊因素,仍沒有被考慮。現有的政策框架,只給少數民族地區利益分享提供了一些渠道,但缺乏建立這些渠道的具體措施。